Dans la présente évaluation, le CNFP analyse l’évolution historique (1995-2021) des recettes des administrations publiques et notamment celle des recettes fiscales, à savoir les impôts directs et indirects, qui représentent en moyenne respectivement 34% et 28% des recettes totales des administrations publiques.
Les recettes totales ont augmenté sur toute la période considérée, et ce même lors de la crise économique et financière de 2008-2009, voire pendant la crise des dettes souveraines qui a suivi dans son sillage. Cependant, l’année 2020 constitue une exception notable, la crise de la COVID-19 ayant entraîné un recul inédit des recettes de 0,8% malgré un PIB nominal en hausse de 2,4%. Une explication est que la crise de la COVID-19 a affecté à la fois - et ce de façon abrupte au vu des confinements et interdictions d’exercice ou de restrictions portant sur des pans entiers de l’économie - la demande et l’offre dans l’économie. Par conséquent, tant les impôts indirects que directs ont été affectés, d’autant plus que le paiement de certains impôts a pu être reporté dans le cadre des mesures décidées dans le contexte de la crise sanitaire. En revanche, en 2008-2009, le retournement conjoncturel était initié par une crise financière (ou crise de liquidités), qui, dans une deuxième étape se transformait en une crise économique affectant davantage de secteurs. Les effets négatifs sur l’offre et la demande se sont donc manifestés plutôt successivement et, en premier lieu et donc pour l’essentiel du côté de la demande (se matérialisant avant tout sur les impôts indirects). Ainsi, les recettes avaient encore enregistré une hausse de +0,4% en 2009 malgré un recul du PIB nominal de 2,4%.
Le taux de croissance annuel moyen des recettes totales coïncide quasi parfaitement avec celui du PIB nominal (6,1% et 6,2% respectivement). Or, le CNFP constate une décélération générale (d’environ 2 points de %) des taux de croissance moyens des recettes totales entre la période de pré-crise financière et celle d’après. Par ailleurs, le taux annuel moyen pour le PIB nominal est supérieur (+0,5 point de %) à celui pour les recettes avant la crise ; situation qui s’est inversée (-0,1 point de %) dans la période d’après-crise.
Concernant les recettes fiscales, en moyenne sur la période considérée, la part relative des impôts directs (54%) est plus importante que celle des impôts indirects (45%). Le CNFP constate que l’évolution des impôts indirects (avec un taux de croissance annuel moyen de 6,2%) se trouve au-dessus de celle du PIB nominal jusqu’à 2015, alors que l’évolution des impôts directs (avec un taux de croissance annuel moyen de 6,3%) se trouve en dessous de celle du PIB nominal jusqu’à 2018. L’explication de ces changements de la trajectoire se trouve dans les paragraphes suivants.
Concernant les impôts indirects, les trois principales sous-catégories sont les Taxes du type TVA, les Droits d’accise et la Taxe d’abonnement sur les titres de société (« TABO »). Alors que l’évolution des Droits d’accise présente une évolution moins dynamique à partir de 2005 (qui résulte notamment d’une légère réduction des ventes du pétrole sur le territoire après des années de forte croissance : -4% pour l’essence et -2% pour le Diesel en moyenne sur la période de 2005 à 2020), celles des Taxes de type TVA et de la TABO présentent une évolution dynamique et largement au-dessus de celle du PIB nominal. Par contre, leur évolution dynamique est interrompue par plusieurs baisses et à-coups, notamment induits par le changement de la réglementation fiscale concernant la TVA applicable au commerce électronique en 2015 qui a entrainé une forte baisse des « Taxes de type TVA » et qui explique donc le changement de la trajectoire des impôts indirects par rapport au PIB nominal en 2015.
Concernant les impôts directs, dont les impôts sur le revenu sont la principale source de recettes (poids moyen de 94%), ils se composent des impôts sur le revenu des personnes physiques ou des ménages (« IRPP ») (poids moyen de 60%) et des impôts sur le revenu ou les bénéfices des sociétés (« IRBS ») (poids moyen de 40%). Le CNFP note cependant que la séparation entre IRPP, et notamment sa composante RTS, et IRBS n’est pas toujours claire et précise entre personnes physiques et « entreprises ». Ainsi, une partie des IRPP provient de l’activité d’entrepreneurs individuels et de société de personnes (SNC, SCS, etc…), activité qui n’est pas soumise à l’impôt sur le revenu des collectivités et dont les résultats économiques sont imposés dans le chef des leurs associés, alors que cette activité est comparable, économiquement parlant, à celle des personnes morales à responsabilité limité (SA, SARL) qui à leur tour paient l’IRBS. D’ailleurs, la TABO est considérée comme un impôt sur la production (impôt indirect) et non comme un IRBS alors qu’il s’agit d’un impôt que les sociétés de capitaux (p.ex. les fonds) paient sur leur émission de titres négociables.
Du côté des IRBS, depuis 2003 environ, les recettes évoluent généralement en-dessous du PIB nominal. Ce n’est qu’à partir de 2015-2016 que les IRBS se redressent et que leur évolution se rapproche de celle du PIB avant de s’écarter de nouveau en 2020 ; année de crise par excellence pour la plupart des collectivités.
Du côté des IRPP (RTS, assiette, solidarité), la croissance des IRPP est plus forte que celle du PIB nominal depuis 2003 (8,6% contre 5,9%, en moyenne sur la période de 2003-2021) et depuis 2013 un écart se creuse par rapport à l’évolution du PIB nominal et, également par rapport à l’évolution de la rémunération des salariés. La non-indexation régulière des barèmes d’imposition à l’inflation est une explication phare pour cette évolution. Une progression des salaires (due par exemple à des indexations régulières) augmente le taux d’imposition moyen, car un ménage est susceptible de passer avec une frange de ses revenus dans des tranches d’imposition assorties de taux marginaux plus élevés.